Recurso contra la Evaluación Ambiental Estratégica del PNIEC

Hemos presentado recurso contra la Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) publicada recientemente en el BOE. Estos son los argumentos trasladados al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico:

Incumplimiento de los requisitos mínimos del estudio de impacto ambiental estratégico

La Declaración Ambiental Estratégica del PNIEC pretende cumplir con el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que dice:

“Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma…”

Sin embargo, el estudio de impacto ambiental estratégico (en adelante EsAE) no incluye los siguientes contenidos mínimos previstos en el artículo 20 y relacionados en el Anexo IV de la citada Ley 21/2013:

Contenido 4: “Cualquier problema medioambiental existente que sea relevante para el plan o programa, incluyendo en particular los problemas relacionados con cualquier zona de especial importancia medioambiental, como las zonas designadas de conformidad con la legislación aplicable sobre espacios naturales y especies protegidas y los espacios protegidos de la Red Natura 2000;”

A este respecto, el EsAE del PNIEC sí recoge la problemática relativa al cambio climático y emisiones de gases de efecto invernadero, la contaminación atmosférica, la salud humana, los incendios forestales, la erosión y desertificación, el riesgo de deterioro en el estado de las masas de agua y las zonas de especial importancia medioambiental. Sin embargo, no recoge la problemática derivada de las instalaciones eólicas y fotovoltaicas existentes (ver como ejemplo la Tabla 1), como sería preceptivo en una Evaluación Ambiental Estratégica que, precisamente, intenta evaluar de una forma conjunta el impacto de un Plan que se basa en el desarrollo de nuevas instalaciones de este tipo. Ni siquiera se aportan datos sobre el número de parques eólicos y fotovoltaicos existentes, su distribución espacial ni mucho menos un análisis de la problemática ambiental que éstos suponen.

Cabe recordar que los parques eólicos y fotovoltaicos instalados y en funcionamiento desde finales de los años 90 ya han generado una problemática medioambiental muy relevante, como demuestran un buen número de publicaciones científicas (Ej: González & Ena, 2011; Martínez et al., 2010; Serrano et al., 2020; Tellería, 2009), así como numerosos procesos judiciales con esta problemática como trasfondo (Ej: TSJCyL, de 27 de abril de 2012).

Tabla 1. Parques eólicos en cada Comunidad Autónoma y MW de potencia instalada con anterioridad al PNIEC (Fuente: Asociación Empresarial Eólica)

Contenido 6: “Los probables efectos significativos en el medio ambiente, incluidos aspectos como la biodiversidad, la población, la salud humana, la fauna, la flora, la tierra, el agua, el aire, los factores climáticos, su incidencia en el cambio climático, en particular una evaluación adecuada de la huella de carbono asociada al plan o programa, los bienes materiales, el patrimonio cultural, el paisaje y la interrelación entre estos factores. Estos efectos deben comprender los efectos secundarios, acumulativos, sinérgicos, a corto, medio y largo plazo, permanentes y temporales, positivos y negativos;”

A este respecto, el EsAE del PNIEC recoge en su capítulo 7 los probables efectos significativos sobre el medio ambiente. Sin embargo, se omiten por completo los efectos sinérgicos derivados de la implantación de proyectos eólicos y fotovoltaicos. De hecho, en el documento de EsAE solamente se alude a efectos sinérgicos dos veces, en las páginas 340 y 380, sin hacer ninguna referencia a su magnitud, alcance o importancia. Los efectos acumulativos, aunque se mencionan en las tablas de valoración de impacto, son meras descripciones generales, sin que puedan cuantificarse tal y como es requerido en la Ley 21/2013, ya que no se cuenta con información de la distribución espacial de esos proyectos o, en su defecto, una zonificación que permita considerar las ubicaciones potenciales.

Contenido 8: “Un resumen de los motivos de la selección de las alternativas contempladas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación, incluidas las dificultades, como deficiencias técnicas o falta de conocimientos y experiencia que pudieran haberse encontrado a la hora de recabar la información requerida;”

A este respecto, el EsAE del PNIEC recoge tres alternativas que implican solamente las opciones estratégicas de descarbonización, pero no se recogen distintas alternativas para el modo de implantación de las renovables; todo ello pese a que esta implantación es una de las medidas contempladas en el PNIEC, que establece incluso una previsión de la potencia instalada a través de estas fuentes. Alternativas en este sentido hubieran sido, por ejemplo, distintos modos de implantación de la energía renovable (pequeñas instalaciones cercanas al consumo vs. grandes instalaciones en zonas alejadas; promoción del autoconsumo vs. producción industrial; etc…).

Ausencia de instrumentos de planificación territorial de la potencia a instalar

El PNIEC prevé la instalación total de 89,5 GW para estas instalaciones industriales en 2030. De ellos 36,4 GW ya están instalados y 53,1 GW se instalarían en los próximos 10 años. Sin embargo, según datos de Red Eléctrica Española (https://www.ree.es/es), a finales del año 2020 ya hay autorizados con permiso de acceso a la red, 165 GW de renovables (eólica y solar fotovoltaica). El Estudio de Impacto Ambiental Estratégico del PNIEC únicamente evalúa la potencia prevista para 2030, es decir, los 89,5 GW, que es la considerada en la Declaración Ambiental Estratégica (DAE). Es decir, que en el proceso de evaluación ambiental estratégica se están pasando por alto 75,5 GW ya autorizados y con permiso de conexión a la red, un 84% más de la potencia prevista para 2030.

Ante la ausencia de instrumentos y/o criterios de planificación en la Declaración Ambiental Estratégica, ¿qué mecanismos legales generales del estado, condicionan u organizan a las CCAA en cuanto a la potencia a instalar? ¿Cómo se evita que las autorizaciones de 17 CCAA superen las necesidades previstas?

A estos efectos, la DAE del PNIEC no establece mecanismo de planificación territorial.

El hecho de que las competencias de planificación territorial sean de las CCAA (Artículo 148 de la Constitución Española) no significa que el estado no deba establecer criterios generales para esa planificación (como sucede, por ejemplo, en la transposición de las Directivas que regulan la implantación de la Red Natura 2000). Pero en este caso concreto, el Artículo 8 de la Directiva (UE) 2019/944 sobre normas comunes del mercado interior de la electricidad, establece que para autorizar la construcción de nuevas instalaciones generadoras, los Estados miembros adoptarán un procedimiento de autorización que considere criterios de ordenación del territorio, eficiencia energética y alternativas a la creación de nuevas instalaciones.

Ante la ausencia de instrumentos y/o criterios de planificación territorial en la Declaración Ambiental Estratégica, ¿cómo garantiza el estado el cumplimiento de la mencionada Directiva Europea, relativa a la necesidad de la ordenación del territorio en lo que se refiere a la elección de los emplazamientos? Dicha Declaración recoge solamente dos veces la palabra “zonificación” para hacer referencia a unos mapas no vinculantes:

“…este sentido, el MITERD ha elaborado unos mapas de zonificación ambiental para energías renovables (eólica y fotovoltaica) que integran los distintos requisitos del territorio para la ubicación de estas instalaciones, considerando dentro de la eólica, únicamente la terrestre, y que permitirán orientar al promotor de dichas instalaciones a la hora de elegir la ubicación más viable ambientalmente.”

“Se recomienda promover el desarrollo de los planes de energía y clima de las comunidades autónomas, enmarcados dentro de la política global de ordenación del territorio de cada comunidad, e integrando en la planificación criterios ambientales
Sería deseable que dicha planificación incorporara, al menos, las siguientes cuestiones:
– Zonificación de aptitud ambiental y territorial para la implantación de las instalaciones de energías renovables, en particular solar fotovoltaica y eólica, según la sensibilidad ambiental y territorial al desarrollo de dichos proyectos de manera que se favorezca el proceso de tramitación de las instalaciones.
– Coordinación territorial con el resto de las infraestructuras necesarias para la evacuación de la energía eléctrica producida y previstas en la planificación estatal (subestaciones y redes de distribución y transporte de electricidad).”

Abundando en esta problemática, destacar que la mayor parte de autorizaciones (en su vertiente industrial y ambiental) están en manos de las autonomías (p.ej. los proyectos de PE de menos de 50 MW). Como ejemplo la Tabla 2 recoge los parques eólicos proyectados recientemente en Castilla y León. Se listan los proyectos que han solicitado Autorización Administrativa a la CA y los que han solicitado la evaluación por parte del MITERD. Se observa que la potencia tramitada a través de la comunidad autónoma es más del doble que la tramitada a través del ministerio. Es evidente que gran parte de los proyectos fotovoltaicos y eólicos buscan su tramitación a través de las CCAA. Además, en el intento de evitar su tramitación a nivel estatal, se ajustan indisimuladamente al límite superior del rango, como se desprende del gran número de proyectos que se quedan exactamente por debajo del límite de 50,01 MW.

Tabla 2. Parques eólicos y MW proyectados en la Comunidad Autónoma de Castilla y León con anterioridad al PNIEC (Fuente: Boletín Oficial de Castilla y León y sede electrónica del MITERD)

Evidentemente parece que una modificación de la DAE es el mejor instrumento para establecer legalmente los mecanismos generales de planificación de la oferta y ordenación del territorio, de tal manera que dichos mecanismos (como pueden ser unos criterios vinculantes) puedan ser desarrollados posteriormente por las CCAA. La modificación de la DAE está además prevista legalmente, por lo que no tiene que suponer problema legal (artículo 28 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental). Además, parece igualmente lógico que ese desarrollo posterior por las CCAA (en el ejercicio de sus competencias de planificación energética y territorial) debe articularse a través de la elaboración de Planes Energéticos regionales y sus respectivas Evaluaciones estratégicas.

Necesidad de planificación territorial obligatoria dentro de las comunidades autónomas

La DAE del PNIEC delega la ordenación del territorio para el desarrollo de los planes de energía, en las comunidades autónomas, limitándose a una recomendación:

“Se recomienda promover el desarrollo de los planes de energía y clima de las comunidades autónomas, enmarcados dentro de la política global de ordenación del territorio de cada comunidad, e integrando en la planificación criterios ambientales y territoriales, tomándose de partida los establecidos en el PNIEC a través de su evaluación ambiental estratégica, es decir, el EsAE y las determinaciones contenidas en esta declaración.
Sería deseable que dicha planificación incorporara, al menos, las siguientes cuestiones:
– Zonificación de aptitud ambiental y territorial para la implantación de las instalaciones de energías renovables, en particular solar fotovoltaica y eólica, según la sensibilidad ambiental y territorial al desarrollo de dichos proyectos de manera que se favorezca el proceso de tramitación de las instalaciones.
– Coordinación territorial con el resto de las infraestructuras necesarias para la evacuación de la energía eléctrica producida y previstas en la planificación estatal (subestaciones y redes de distribución y transporte de electricidad).”
Conviene recordar que, según la Ley 21/2013, “serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma…”.
Por tanto, dado que la implantación de la energía eólica y fotovoltaica en las CCAA derivada del PNIEC es adoptada por las propias CCAA (autoridades competentes en materia de ordenación territorial), el término “sería deseable” no cumple con el requisito de la Ley 21/2013. Es decir, las comunidades autónomas deben desarrollar planes de energía y clima enmarcados dentro de la política de ordenación del territorio que incluya zonificación de aptitud ambiental y territorial. Si el PNIEC no puede incorporar esa zonificación porque el Estado no es competente en esta materia, las comunidades autónomas han de realizar esta encomienda que deberá además someterse al proceso de evaluación ambiental estratégica, previa a la autorización de nuevas instalaciones.

Afección y desprotección de las zonas de especial importancia medioambiental

El EsAE en el que se basa la DAE del PNIEC ofrece una síntesis de las zonas de especial importancia medioambiental que se deben considerar en el sentido de evitar su afección. Añade, además, que

“Dado el elevado porcentaje de superficie protegida en el territorio nacional y la amplitud de las medidas consideradas en el PNIEC, especialmente las relacionadas con la generación eléctrica con energías renovables y su integración en el sistema eléctrico (almacenamiento de redes), existe el riesgo de ocupación de superficies protegidas que, en cualquier caso, deberá ser compatible con la conservación de los valores de cada espacio”.

Sin embargo, ni en el EsAE ni en la DAE del PNIEC se establecen mecanismos para evitar su afección más allá de las siguientes medidas de carácter general:

“– Se evitará la instalación de proyectos industriales de energías renovables en espacios naturales protegidos y Red Natura 2000.
– La potencial ocupación por instalaciones de energía renovable dentro de espacios naturales protegidos y Red Natura 2000 deberá ser mínima y compatible con los instrumentos de ordenación y gestión de dichos espacios (PORN, PRUG y otros planes de gestión), garantizando en todo momento el estado de conservación favorable de los valores naturales por los cuales fueron designados.”

Estas medias de carácter general no son lo suficientemente claras para garantizar que la implantación de proyectos industriales de generación de energía renovable no cause afecciones severas sobre zonas protegidas. Lo términos “evitar” u “ocupación mínima” no dejan claro que no se puedan llevar a cabo estos proyectos en el interior de espacios protegidos. Tampoco se contempla la potencial afección sobre los espacios protegidos cuando estos proyectos se plantean en sus inmediaciones. Esta falta de concreción y de exigencias vinculantes dentro del PNIEC no pone solución al patrón observado durante las dos últimas décadas en la implantación de instalaciones industriales de energía renovable en España. Tomando como ejemplo el desarrollo de parques eólicos industriales en el noroeste de España (Figura 1, Tabla 3) observamos cómo un 23,2% de los aerogeneradores en funcionamiento se encuentra dentro o justo en los límites de espacios Red Natura 2000, y más de un 40% se encuentra a menos de 2 km, implicando afecciones sobre los mismos.

Figura 1. Situación a fecha de diciembre de 2020 de los aerogeneradores activos (en negro) y en proyecto (en rojo, datos incompletos) en las provincias del noroeste de España. Fuente: Plataforma para la Defensa de la Cordillera Cantábrica

Tabla 3. Número de aerogeneradores activos en las provincias del noroeste de España y porcentaje respecto al total en distintas categorías de distancia a la Red Natura 2000

Por otro lado, en el apartado de áreas importantes por la presencia de especies amenazadas del EsAE del PNIEC, solamente se consideran las especies que cuentan con una Estrategia de Conservación y Gestión en el territorio español. Así, se aportan únicamente las áreas de distribución en cuadrículas de 10×10 km2 de 8 taxones de aves, 5 taxones de mamíferos y 2 taxones de invertebrados, omitiendo los restantes 926 taxones recogidos en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y en el Catálogo Español de Especies Amenazada. La no existencia de estrategias de conservación y gestión para estos taxones no exime de la necesidad de contemplar los posibles impactos que sobre ellos pudiera tener el PNIEC, más aún cuando dentro del Catálogo hay 192 bajo la categoría de “En Peligro de Extinción” y 134 “Vulnerables”.

Falta de respuesta argumentada a las observaciones efectuadas durante el proceso de participación pública en la elaboración del PNIEC

El Estudio Ambiental Estratégico del PNIEC estuvo sometido a un proceso de información pública durante el año 2020 dentro del cual se formularon observaciones por parte de distintas asociaciones, organismos, entidades públicas y privadas (DAE del PNIEC, Anexo I). Sin embargo, ni en la Declaración ni en ninguno de los enlaces a documentación, asociados a la misma se da respuesta argumentada a estas observaciones, indicando cuáles han sido consideradas y cuáles no, y en base a qué preceptos se han rechazado.

Bibliografía

González, M. A., & Ena, V. (2011). Cantabrian Capercaillie signs disappeared after a wind farm construction. Chioglossa, 3: 65-74.
Martínez, J. E., Calvo, J. F., Martínez, J. A., Zuberogoitia, I., Cerezo, E., Manrique, J., Gómez, G. J., Nevado, J. C., Sánchez, M., & Sánchez, R. (2010). Potential impact of wind farms on territories of large eagles in southeastern Spain. Biodiversity and Conservation, 19(13), 3757–3767.
Serrano, D., Margalida, A., Pérez-García, J. M., Juste, J., Traba, J., Valera, F., Carrete, M., Aihartza, J., Real, J., Mañosa, S., Flaquer, C., Garin, I., Morales, M. B., Alcalde, J. T., Arroyo, B., Sánchez-Zapata, J. A., Blanco, G., Negro, J. J., Tella, J. L., … Donázar, J. A. (2020). Renewables in Spain threaten biodiversity. Science, 370(6522), 1282–1283.
Tellería, J. L. (2009). Potential impacts of wind farms on migratory birds crossing Spain. Bird Conservation International, 19(2), 131–136.